文/ 林志東、費丹旦

自從《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部<關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號，以下簡稱“115號文”）以及《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（簡稱“17號令”）發(fā)布以來，所有的特許經(jīng)營項目都聚焦于使用者付費項目，項目能否自平衡、是否需要進行運營補貼以及補貼標準的制定成為重點考慮內(nèi)容。

關(guān)于運營補貼的使用，PPP新機制和“17號令”均闡述為“符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則”。該闡述說明兩點，一是給予運營補貼要有相應(yīng)法律依據(jù)，二是給予運營補貼要一視同仁。

所謂的“一視同仁”則是不管該類項目的實施模式，只要該類項目實施，在符合條件的前提下，都應(yīng)給予運營補貼，運營補貼不應(yīng)該是針對某一項目，而是某一類項目或者某一行業(yè)項目。分析判斷某一類項目是否存在運營補貼，必須要了解這類項目是否存在行業(yè)統(tǒng)一規(guī)定。

從實踐來看，運營補貼的法律基礎(chǔ)散落于各種不同類型的行業(yè)或領(lǐng)域的規(guī)范性文件中。例如，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障城市軌道交通安全運行的意見》（國辦發(fā)〔2018〕13號）中規(guī)定，“城市軌道交通所在地城市人民政府要加大城市軌道交通財政扶持力度，統(tǒng)籌考慮城市軌道交通可持續(xù)安全運營需求，建立與運營安全和服務(wù)質(zhì)量掛鉤的財政補貼機制，科學(xué)確定財政補貼額度。”再如，《關(guān)于印發(fā)<污水處理費征收使用管理辦法>的通知》（財稅〔2014〕151號）中規(guī)定，“征收的污水處理費不能保障城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施正常運營的，地方財政應(yīng)當(dāng)給予補貼。”

截止2024年12月6日，“全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺”中已經(jīng)公示特許經(jīng)營項目是169項，其中包含運營補貼且列明補貼依據(jù)的項目為17項（部分示例如下表），從中可以看出，補貼依據(jù)主要是部門規(guī)章和地方政府規(guī)范性文件。

在特許經(jīng)營項目的運營補貼依據(jù)方面，主要遵循的是部門規(guī)章和地方政府規(guī)范性文件。根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，中央各部委以及省、市級政府具有制定運營補貼（行業(yè)補貼）規(guī)范性文件的權(quán)責(zé)。

國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署等中央機構(gòu)，根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，有權(quán)在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章。

這些規(guī)章不僅具有法律約束力，還能夠為特許經(jīng)營項目的運營補貼提供明確的法律依據(jù)。在特許經(jīng)營項目的運營補貼方面，中央各部委可以根據(jù)國家政策導(dǎo)向和行業(yè)特點，制定具有針對性和可操作性的補貼政策。這些政策不僅有助于推動特許經(jīng)營項目的順利實施，還能夠促進相關(guān)行業(yè)的健康發(fā)展。

省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，有權(quán)制定規(guī)章。這些規(guī)章在遵循上位法的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實際情況，為特許經(jīng)營項目的運營補貼提供了更加具體的操作指南。在特許經(jīng)營項目的運營補貼方面，省、市級政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、財政承受能力以及行業(yè)特點等因素，制定符合地方實際的補貼政策。這些政策不僅有助于提升特許經(jīng)營項目的運營效率和服務(wù)質(zhì)量，還能夠促進地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

盡管區(qū)縣級政府在地方治理中扮演著重要角色，但無權(quán)制定特許經(jīng)營項目的運營補貼規(guī)范性文件。

這一限制主要基于以下兩點考慮：一方面是區(qū)縣級政府在專業(yè)人員資源方面相對有限，難以確保補貼規(guī)則的合規(guī)性和合理性。特許經(jīng)營項目的運營補貼涉及多個領(lǐng)域和專業(yè)知識，如財政、法律、經(jīng)濟等。而區(qū)縣級政府在這些領(lǐng)域的專業(yè)人才儲備可能相對不足，難以對補貼規(guī)則進行全面、深入的審查和評估。

此外，區(qū)縣級政府在制定補貼規(guī)則時，可能缺乏足夠的政策研究和分析能力，導(dǎo)致補貼政策缺乏針對性和可操作性。這不僅會影響特許經(jīng)營項目的順利實施，還可能對相關(guān)行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生負面影響。

另一方面則是項目普遍性判斷需更客觀視角。根據(jù)《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作新機制項目規(guī)范實施工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2024〕1013號）的規(guī)定“對擬在運營期按規(guī)定補貼運營的項目，要按照地市級以上人民政府或其行業(yè)主管部門制定的補貼政策及具體標準執(zhí)行”。

地市級政府普遍具有更廣闊的視野和更豐富的經(jīng)驗，能夠更客觀地評估項目的普遍性和可行性。地市級政府在判斷項目的普遍性和可行性時，能夠更全面地考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、行業(yè)特點、市場需求等因素。這種更客觀的視角有助于制定更加科學(xué)、合理的補貼政策，促進特許經(jīng)營項目的順利實施和相關(guān)行業(yè)的健康發(fā)展。

115號文中明確規(guī)定“不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任。”

誠然，新設(shè)規(guī)范性文件中的運營補貼會增加地方財政支出責(zé)任，但該支出責(zé)任并不是針對政府和社會資本合作項目產(chǎn)生的，而是針對于該區(qū)域內(nèi)的某一行業(yè)而產(chǎn)生的。

根據(jù)新修訂的《預(yù)算法》，各級政府的財政支出應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，并受到嚴格的預(yù)算約束。運營補貼資金作為政府財政支出的一部分，自然也應(yīng)當(dāng)納入財政預(yù)算范圍內(nèi)。將運營補貼資金納入財政預(yù)算，不僅符合法律法規(guī)的要求，還有助于加強財政資金的監(jiān)管和使用效率。通過預(yù)算的編制和執(zhí)行，可以確保補貼資金的合理分配和及時撥付，避免資金滯留和挪用現(xiàn)象的發(fā)生。

此外，將運營補貼資金納入財政預(yù)算還有助于提高政策的透明度和公信力。預(yù)算的公開和透明可以讓公眾了解政府的財政支出情況，增強公眾對政府工作的信任和支持。

運營補貼資金對地方政府財政壓力的影響是一個復(fù)雜的問題，需要從多個方面進行綜合考慮。以下是影響地方政府財政壓力的兩個主要方面：

運營補貼資金的規(guī)模是影響地方政府財政壓力的最重要因素。補貼規(guī)模的確定需要綜合考慮多種因素，包括行業(yè)的發(fā)展需求、政府的財政承受能力、補貼資金的使用效率等。

如果補貼規(guī)模過大，政府需要投入的財政資金就會相應(yīng)增加，從而增加地方政府的財政壓力。特別是在財政收入有限的情況下，大規(guī)模的補貼資金可能會導(dǎo)致政府財政收支失衡，甚至引發(fā)財政危機。

因此，在制定補貼政策時，政府需要充分考慮自身的財政承受能力，合理確定補貼規(guī)模和標準。

同時，補貼規(guī)模的確定還需要考慮到補貼資金的使用效率。如果補貼資金的使用效率低下，即使補貼規(guī)模較小，也可能因為資金的浪費和濫用而增加地方政府的財政壓力。因此，政府需要加強對補貼資金的監(jiān)管和管理，確保資金的有效使用和及時撥付。

地方經(jīng)濟的發(fā)展狀況是影響運營補貼資金對地方政府財政壓力的重要因素。地方經(jīng)濟的發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財政收入等因素都會影響政府對運營補貼資金的投入能力和承受能力。

如果地方經(jīng)濟發(fā)展較好，財政收入較高，那么政府就有更多的財力來支持運營補貼的發(fā)放。在這種情況下，即使補貼規(guī)模較大，也不會對地方政府的財政壓力造成太大的影響。相反，如果地方經(jīng)濟發(fā)展較差，財政收入較低，那么政府可能需要通過舉債等方式來籌集資金，從而增加財政壓力。

因此，地方政府在制定運營補貼政策時，需要充分考慮地方經(jīng)濟的發(fā)展狀況，確保補貼政策與地方經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)。同時，政府還需要通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高財政收入等方式，增強自身的財政承受能力，為運營補貼政策的實施提供有力的支持。