當(dāng)前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》公司動態(tài) （來源：南京卓遠(yuǎn)資產(chǎn)管理有限公司 ，作者：基礎(chǔ)設(shè)施投融資業(yè)務(wù)部 陳飛虎）
軌道交通領(lǐng)域PPP項目作為近幾年“大熱”的一類PPP項目，具有運量大、效率高、乘坐方便等優(yōu)點，是解決城市交通擁堵問題的重要途徑。據(jù)財政部PPP中心管理項目庫統(tǒng)計顯示，截至2019年4月底，軌道交通領(lǐng)域PPP項目數(shù)83個，投資額高達(dá)1萬億元，單體項目投資額高達(dá)121.51億元，其中，有67.47%的項目已進(jìn)入執(zhí)行階段，項目落地率較高。
作為典型的“強運營”行業(yè)，軌道交通PPP項目能否實現(xiàn)高效優(yōu)質(zhì)的運營服務(wù)質(zhì)量、運營安全等依賴于項目公司精細(xì)化、專業(yè)化的運營管理和實施機(jī)構(gòu)（行業(yè)主管部門）的良好監(jiān)管。考慮到軌道交通領(lǐng)域PPP項目初始投資規(guī)模巨大、運營服務(wù)內(nèi)容繁雜且要求較高、運作模式多樣化、財政補貼計價模式多樣化等特點，客觀、全面地實現(xiàn)軌交PPP項目的績效管理，無疑給實施機(jī)構(gòu)帶來一定挑戰(zhàn)。下文中，南京卓遠(yuǎn)即以實操項目經(jīng)驗結(jié)合行業(yè)規(guī)范，淺談城市軌道交通領(lǐng)域PPP項目實施績效管理研究。同時，將本專題分為兩期進(jìn)行探討，其一，淺談城市軌道交通領(lǐng)域PPP項目實施績效管理重難點問題，其二，淺談城市軌道交通領(lǐng)域PPP項目績效監(jiān)控內(nèi)容和績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建的建議。
一、我國軌道交通領(lǐng)域PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀分析
PPP模式作為推進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)改革的重要途徑，從2014年開始在全國范圍內(nèi)廣泛推行。當(dāng)前，我國處于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以及巨額隱性債務(wù)的大背景下，運用PPP模式提供公共服務(wù)仍將是今后一段時期的常態(tài)。而在我國城市軌道交通領(lǐng)域，基本上由政府單一投資建設(shè)軌道交通工程，由于城市軌道交通投資額巨大，一定程度上加重了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，為降低地方債務(wù)系統(tǒng)性風(fēng)險，急需突破投資結(jié)構(gòu)局限，采用PPP模式，吸引社會資本參與軌道交通的投資、建設(shè)和運營，可以在很大程度上彌補傳統(tǒng)治理模式中資金、技術(shù)與管理等方面的不足，而且可以充分發(fā)揮政府和社會資本的各自優(yōu)勢，進(jìn)而降低項目的整體風(fēng)險，提高公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量，實現(xiàn)可持續(xù)的和多贏目標(biāo)的軌道交通和城市發(fā)展。
2018年全年至2019年4月，國家發(fā)改委共批復(fù)9個城市軌道交通重大項目，包含蘇州、杭州、濟(jì)南、上海、長春、重慶、沈陽、武漢，鄭州，項目里程達(dá)到1232.51公里，投資總額達(dá)到9576.06億元。《國家發(fā)改委關(guān)于加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號）指出，積極吸引民間投資參與城市軌道交通項目，鼓勵開展規(guī)范開展城市軌道交通領(lǐng)域PPP項目?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52號）也明確指出，為緩解軌道交通建設(shè)資金壓力，減少地方政府債務(wù)增量，對于新申報建設(shè)規(guī)劃的城市，建議優(yōu)先考慮采用PPP模式實施城市軌道交通項目。
在國家政策的大力支持下，我國城市軌道交通領(lǐng)域PPP項目呈現(xiàn)出以下較為明顯的特點：
（一）單體項目投資額巨大、建設(shè)周期長
據(jù)財政部PPP中心管理項目庫統(tǒng)計顯示，截至2019年4月底，管理庫項目累計8918個，投資總額達(dá)13.52萬億元，其中，軌道交通領(lǐng)域PPP項目數(shù)為83個，占全部PPP項目總數(shù)的0.93%，投資額卻高達(dá)1萬億元，占全部PPP項目投資總額的7.44%，單體項目投資額高達(dá)121.51億元，平均建設(shè)周期5.1年。
（二）監(jiān)管主體復(fù)雜多元
軌道交通PPP項目在單體項目中的建設(shè)、運營是非常復(fù)雜的，對于項目公司而言，其在建設(shè)期、運營期面臨的監(jiān)管主體除項目實施機(jī)構(gòu)外，還受到財政部門、行業(yè)主管部門、實施機(jī)構(gòu)委托代表、線路運營控制中心（OCC）或線網(wǎng)運營控制中心（TCC）、自動售檢票系統(tǒng)清算管理中心（ACC）、建設(shè)（運營）期協(xié)調(diào)委員會、各相關(guān)政府職能部門等多元行為主體的監(jiān)管。
（三）運營管理方式多樣
從PPP管理項目庫以及結(jié)合實操經(jīng)驗來看，目前軌道交通領(lǐng)域PPP項目的運營管理方式主要有三種，其一，由成立的項目公司自主運營；其二，委托現(xiàn)有的軌道運營公司運營；其三，引入有運營經(jīng)驗的公司組成聯(lián)合體負(fù)責(zé)運營。
（四）運營服務(wù)內(nèi)容繁雜且要求較高
軌道交通PPP項目在單體項目中的運營是非常復(fù)雜的，對于客運組織管理、行車組織管理、設(shè)備設(shè)施管理、人員管理、票務(wù)組織管理、資產(chǎn)管理、客運服務(wù)質(zhì)量、安全等專業(yè)化要求較高，且各個系統(tǒng)構(gòu)成也非常復(fù)雜，所以整個運營管理都異常繁雜。
（五）城市軌道交通類型較多
城市軌道交通分類有很多種方式，每種方式都以某個特征作為依據(jù)，按軌道型式劃分，可分為重軌鐵路、輕軌鐵路和單軌鐵路。如果按照列車運行導(dǎo)向的方式劃分，可分為鋼輪雙軌、膠輪單軌和膠輪導(dǎo)軌系統(tǒng)。按照最關(guān)鍵的運輸能力劃分，可分為大運量系統(tǒng)、中運量系統(tǒng)和小運量系統(tǒng)。一般國內(nèi)都是按照軌道類型來劃分，總共有七種交通方式，除了耳熟能詳?shù)牡罔F之外，還有輕軌、單軌、有軌電車、磁懸浮交通、自動導(dǎo)向軌道系統(tǒng)、市域快速軌道系統(tǒng)。其中以地鐵、輕軌、有軌電車和單軌鐵道為最經(jīng)常采用的方式。按照車型來區(qū)分，城市軌道交通車輛類型可分為：A、B、C、D及L（B2）五種，五種車型的主要區(qū)分是車體寬度，其中A型列車寬度最大，載客量最多。目前，管理項目庫中PPP項目，五種車型都有涉及。
（六）運作模式多元化
軌道交通領(lǐng)域PPP項目常用的運作模式的有一體化BOT模式（呼和浩特市1?2號線、烏魯木齊2號線、北京新機(jī)場線、成都新機(jī)場線）、網(wǎng)運分離模式（徐州市1、2號線）、A+B包模式（北京地鐵4號線、14號線、16號線、杭州地鐵1、5號線）、地鐵＋土地模式（TOD模式）（深圳地鐵4、6號線、佛山地鐵2號線）等，其模式的選擇關(guān)鍵在于政府和社會資本之間的利益均衡，無論何種方式，實際上都反映了利益分配問題，模式的選擇往往也體現(xiàn)了政府與社會資本之間的矛盾焦點。
（七）財政補貼計價模式多樣化
軌道交通領(lǐng)域PPP項目財政補貼缺口較大，目前，常用的財政補貼計價模式有影子票價法、車公里補貼法、21號文、年金公式法、現(xiàn)金流量法等，但是對于風(fēng)險的分擔(dān)、物有所值的實現(xiàn)均存在差異，更加合理化的補貼方式的選擇往往存在爭議。
二、績效管理實施重難點及建議思路
以上屬于軌道交通領(lǐng)域PPP項目獨有的特點，也屬于績效管理中的重難點，下文將進(jìn)一步梳理，并給出相應(yīng)的建議思路。
（一）評價時點、評價方式及評價結(jié)果與付費掛鉤機(jī)制設(shè)置
1、評價時點設(shè)置
本項目單體投資額巨大，若按照《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引（征求意見稿）》（財辦金【2019】39號）對于運營期績效評價時點設(shè)置為年度績效評價，核算后付費，項目公司將陷入巨大的現(xiàn)金流風(fēng)險。
建議運營期績效評價時點設(shè)置：結(jié)合本項目特點、合同約定付費節(jié)點以及財辦金【2019】39號文對于評價時點的要求，建議績效監(jiān)控在在項目進(jìn)入運營期后每個財政年度開展四次（實質(zhì)上僅三次，因最后一次績效監(jiān)控與年度績效評價時點相同，可不進(jìn)行），績效監(jiān)控結(jié)果可作為預(yù)付費及年度績效評價的重要依據(jù)；績效評價在項目進(jìn)入運營期后每個財政年度開展一次，績效評價結(jié)果將作為按效付費、落實整改、監(jiān)督問責(zé)的重要依據(jù)。
2、評價方式設(shè)置
評價方式上，實施機(jī)構(gòu)采用績效監(jiān)控數(shù)據(jù)基本來源于項目公司，除常規(guī)的績效監(jiān)控與年度績效評價外，考慮到軌道交通領(lǐng)域?qū)I(yè)性和績效監(jiān)測成本，為防止項目公司上報數(shù)據(jù)虛假、失真，需設(shè)置臨時績效監(jiān)控機(jī)制。
3、評價結(jié)果與付費掛鉤機(jī)制設(shè)置
據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)整理后統(tǒng)計顯示，軌道交通領(lǐng)域PPP項目的平均合作期限約為26.73年，建設(shè)質(zhì)量的好壞直接影響運營期的服務(wù)質(zhì)量、安全和效率，因此針對軌道交通領(lǐng)域PPP項目來說，對建設(shè)質(zhì)量的績效監(jiān)控、績效評價不應(yīng)僅僅局限在建設(shè)期和竣工驗收階段，而應(yīng)延伸到運營期間，并針對運營期間的建設(shè)質(zhì)量進(jìn)行評價，根據(jù)評價結(jié)果調(diào)整建設(shè)成本部分的政府付費數(shù)額。
針對建設(shè)成本部分（可用性付費）掛鉤比例設(shè)置在滿足財辦金【2017】92號文的前提下，而且還要考慮到評價支付系數(shù)的約定對軌道交通領(lǐng)域PPP項目投資額、銀行還本付息等因素的影響，以保障項目公司的運營穩(wěn)定、財務(wù)狀況穩(wěn)定。
（二）里程碑事件受控
為確保項目公司必須在規(guī)定的關(guān)鍵工期當(dāng)日或之前完成，那么針對里程碑事件，如預(yù)驗收、試運行、初期運營期安全評估、竣工驗收、開始試運營和正式運營前安全評估等必須一次性通過（如試運營驗收包含工程質(zhì)量驗收、專項驗收、專項工作、應(yīng)急演練以及試運營基本條件評審，其中某一項未通過，可能需要拖延幾個月），故在建設(shè)期、運營期進(jìn)行績效評價時，需將里程碑事件設(shè)置為建設(shè)期績效評價指標(biāo)、運營期績效評價指標(biāo)，加大績效指標(biāo)權(quán)重，評價結(jié)果與建設(shè)期履約保函、運營期財政缺口補助相掛鉤，使其處于受控狀態(tài)。
（三）成立軌道交通PPP項目績效評價領(lǐng)導(dǎo)小組
由前文可知，監(jiān)管主體復(fù)雜多元，績效管理工作面臨眾多的相關(guān)方和復(fù)雜的管理關(guān)系，如何科學(xué)界定PPP項目不同績效管理主體的職責(zé)和管理范圍，做好績效管理工作和結(jié)果的銜接，合力推動PPP項目的順利開展。
建議思路，實施機(jī)構(gòu)或者行業(yè)主管部門牽頭成立軌道交通PPP項目績效評價領(lǐng)導(dǎo)小組或績效評價組織機(jī)構(gòu)（以下簡稱績效評價領(lǐng)導(dǎo)小組），由分管副市長任組長，聯(lián)系工作副秘書長及行業(yè)主管部門、實施機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人任副組長，市相關(guān)職能部門、單位分管負(fù)責(zé)人為成員?？冃гu價領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)績效評價工作，對績效評價工作涉及的重大事項進(jìn)行決策。
績效評價領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（以下簡稱績效辦），設(shè)在實施機(jī)構(gòu)，由市政府聯(lián)系工作副秘書長兼任辦公室主任，行業(yè)主管部門、實施機(jī)構(gòu)分管負(fù)責(zé)人兼任辦公室副主任。績效辦負(fù)責(zé)落實績效評價領(lǐng)導(dǎo)小組的決策部署，組織開展績效評價工作，負(fù)責(zé)成立績效評價工作組、審核績效評價工作組制定的績效評價工作方案、下達(dá)績效評價工作通知、審核績效評價工作組提交的績效評價報告等工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)各項績效評價工作，并開展績效評價工作督查、督辦。
（四）運營績效指標(biāo)的設(shè)計應(yīng)凸顯運營服務(wù)焦點
由前文可知，軌道交通項目運營服務(wù)內(nèi)容繁雜且要求較高，故運營績效指標(biāo)的設(shè)計應(yīng)凸顯運營服務(wù)目標(biāo)和服務(wù)內(nèi)容。
根據(jù)交運規(guī)〔2019〕1號、交運規(guī)〔2019〕3號文要求，需構(gòu)建與運營安全和服務(wù)質(zhì)量相掛鉤的財政補貼機(jī)制，所以，對于影響項目運營服務(wù)質(zhì)量的指標(biāo)，要重點進(jìn)行評價，加大在績效指標(biāo)體系中的權(quán)重，例如列車準(zhǔn)點率、列車服務(wù)可靠度、清客次數(shù)、乘客滿意度、車站清潔率等；對于政府方特別關(guān)注的指標(biāo)，比如運營安全指標(biāo)，如站房內(nèi)客傷與客流比、火災(zāi)救援演練、突發(fā)大客流應(yīng)急疏散演習(xí)次數(shù)、空氣質(zhì)量狀況、C類及以上安全事故次數(shù)等，當(dāng)指標(biāo)值低于要求時，可直接扣減項目公司當(dāng)年的運營利潤或該運營安全指標(biāo)總項不得分。
（五）不同類型軌道交通項目的績效指標(biāo)差異化設(shè)計
輕軌、單軌、有軌電車、磁懸浮交通、自動導(dǎo)向軌道系統(tǒng)、市域快速軌道系統(tǒng)等在廣義上雖然與地鐵同屬軌道交通范疇，但輕軌、單軌、有軌電車、磁懸浮交通在線路方案、車輛制式、運營組織等諸多方面與地鐵軌道交通有很大的不同，對建設(shè)質(zhì)量、運營質(zhì)量的要求也很不一樣，因此不同類別的項目在PPP績效評價指標(biāo)的設(shè)計上也要進(jìn)行區(qū)分，針對項目實際有效差異化設(shè)計PPP項目的績效評價體系。
（六）不同運作模式軌道交通項目的績效評價內(nèi)容不同
從前文可知，軌道交通領(lǐng)域PPP項目常用的運作模式有網(wǎng)運分離模式（A、B分開）；A+B包模式（A部分通常為土建工程類的投資，由地方政府負(fù)責(zé)投資建設(shè)；B部分通常為車輛設(shè)備類的投資，由地方政府授權(quán)出資單位與社會資本合資設(shè)立的項目公司負(fù)責(zé)，項目建成后，政府將Ａ部分租賃給項目公司，項目公司獲得授權(quán)經(jīng)營AB項目資產(chǎn)，即A+B包模式）；一體化BOT模式（A+B，即A+B都是由項目公司負(fù)責(zé)完成）；TOD模式（BOT+土地物業(yè)，俗稱地鐵上蓋）。
當(dāng)采用網(wǎng)運分離模式，實施機(jī)構(gòu)對項目公司的績效評價僅通過評價B包完成，A包不在評價范圍之內(nèi)；A+B包模式，實施機(jī)構(gòu)對A、B包都進(jìn)行績效評價，但是A包不是由項目公司負(fù)責(zé)完成，可能由于A包問題導(dǎo)致我B包運營服務(wù)不佳，也可能本身就是B包原因造成，在績效評價過程中容易產(chǎn)生扯皮，績效評價指標(biāo)設(shè)置較難；一體化BOT模式，對A+B包都進(jìn)行考核，避免了扯皮問題，但是特別對社會資本方的資金實力提出較高要求。TOD模式，即除了對軌道交通一體化BOT進(jìn)行績效評價，還要對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投資落地額、人口聚集度等進(jìn)行績效評價。
（七）不同財政補貼計價模式導(dǎo)致績效評價指標(biāo)體系側(cè)重點不同
針對目前城市軌道交通PPP項目的幾種補貼模式，當(dāng)按照客流為計量基礎(chǔ)的影子票價補貼模式時，績效評價重點應(yīng)放在建設(shè)可用性、運營服務(wù)質(zhì)量、運營安全上；當(dāng)按照車公里法補貼模式時，評價重點應(yīng)兼顧對客流量的考核，以確保項目效益的發(fā)揮；當(dāng)按照可行性缺口補助或21號文模式時，客流量未與財政補貼計價機(jī)制相掛鉤，僅在客流風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制上進(jìn)行了劃分，政府設(shè)置保底客流量，此種機(jī)制設(shè)置最大問題是客流量預(yù)測的準(zhǔn)確性不足，也未能激發(fā)項目公司提升客流量的積極性，進(jìn)而增加政府財政支出責(zé)任，故需加大客流量評價指標(biāo)權(quán)重，對使用者付費部分（票務(wù)收入、非票務(wù)收入）進(jìn)行績效評價。
同時，如果運營成本沒有在前期確定下來，還應(yīng)考慮對運營成本的評價。
軌道交通運營綜合了包括建筑學(xué)、結(jié)構(gòu)工程、交通工程、通信工程、信號工程等一系列專業(yè)學(xué)科，專業(yè)繁雜、接口繁多，運營成本的影響因素也必然非常繁多，只有找出那些起主要作用的關(guān)鍵因素，才有更加效地、有針對性地展開成本控制。
經(jīng)過調(diào)研分析，軌道交通運營成本支出的主要項目有運營中各項能耗產(chǎn)生的電費、設(shè)備系統(tǒng)及基礎(chǔ)設(shè)施的更新及維護(hù)費用、人員工資及相關(guān)支出、運營綜合管理費用等幾個大項。據(jù)wind數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計顯示，人員工資及相關(guān)費用約占46%，運營維護(hù)與更新成本（不含恢復(fù)性大修）約占20%，各項能耗電費約占17%，綜合管理費用約占9%，其他費用占8%。綜合來看，上述四項主要費用項目的總額占到運營總成本的92%左右?；陧椖咳芷诘能壍澜煌ㄟ\營成本控制的建議：
（1）發(fā)展有利于軌道交通運營成本控制的建設(shè)管理體制
建議在制度改革層面將不同體制的優(yōu)勢進(jìn)行互補、整合，探索從各方面而言都更加有利于軌道交通運營成本控制的模式。
（2）改善財務(wù)費用分配管理制度
建議按照預(yù)算定額，對各項相關(guān)費用實行分解，把費用層層分解、分配，即根據(jù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分級管理相結(jié)合的原則，逐步建立“公司定額—部門定額—車間定額—班組定額”的網(wǎng)絡(luò)體系，以約束和控制各項費用的最終使用者節(jié)約用款、合理用款。
（3）合理控制設(shè)備、設(shè)施的更新、維護(hù)費用
首先，建議引入市場競爭機(jī)制，擴(kuò)大維修承包商的選擇范圍，利用競標(biāo)等方式，提高維修商選擇的競爭程度，把維修費用控制下來；其次，設(shè)備更新、基礎(chǔ)設(shè)施改造規(guī)劃要科學(xué)，建議做好可行性研究，充分論證必要性和可行性；另一方面，合理確定設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)，為后期運營維護(hù)成本控制提供條件。
（4）合理配置人員崗位，精簡不必要的編制
合理安排人員，積極穩(wěn)妥地實行人員精簡，按專業(yè)和工種合理配置崗位技術(shù)人員，積極穩(wěn)妥地實行人員精簡，力求做到不重疊、不超編。逐步建立科學(xué)合理的崗位用人機(jī)制，降低運營管理費用。
三、小結(jié)
通過我國軌道交通領(lǐng)域PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀分析，梳理出城市軌道交通領(lǐng)域PPP項目績效管理實施的重難點問題，并提出建議思路，接下來南京卓遠(yuǎn)將針對軌道交通PPP項目績效管理的重難點問題，就項目績效評價指標(biāo)體系和績效監(jiān)控主要內(nèi)容提出相關(guān)建議。