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作者：研究中心 徐佳麗
近日，深交所、上交所發(fā)布《關于支持京津冀、東北地區(qū)防汛救災的通知》提到將提供多元融資支持。支持發(fā)行募集資金主要用于救災重建的“防汛救災專項債”，并建立發(fā)行審核快速通道，實行“專人對接、專項審核”。支持相關地區(qū)利用政府債券、公司債券、資產支持證券、基礎設施REITs等產品融資，適當放寬相關業(yè)務辦理時限。支持原始權益人或基礎設施項目位于相關地區(qū)的基礎設施REITs發(fā)行上市。同時，《求是》刊發(fā)水利部黨組署名文章《加快構建國家水網 為強國建設民族復興提供有力的水安全保障》，越來越多的關注點集中到了水利基礎設施上。
水利建設是當前擴大有效投資、適度超前開展基礎設施投資、構建現(xiàn)代化基礎設施體系的重點領域。在當前形勢下，債務融資約束趨緊，必須創(chuàng)新融資思路。經過長期投資建設，我國已形成規(guī)模巨大的水利基礎設施，以水庫為例，截至2020年年底，全國已建成各類水庫9.8萬余座，總庫容高達9306億m³，這其中很多水庫具備供水、發(fā)電功能，特別是東北地區(qū)水利工程資源豐富，若能有效整合與盤活水庫、灌區(qū)、河道及重點水利工程資產，使其發(fā)揮這些已建成發(fā)揮效益的存量水利基礎設施資產，必將為新的水利工程建設投資提供源源活水。同時，近幾年，通過水權制度改革，水利設施可以系統(tǒng)開展水資源資產價格評估理論研究，以明確水資源價值的估算方法和測算價格，突破水權交易的瓶頸，為沉睡資產盤活帶來了更多可能性。
全國大型水庫分布
數(shù)據來源：水利部《大型水壩安全責任名單2023》
一、水利基礎設施資產特點
水利基礎設施主要包含有水庫、灌區(qū)、河道等，其中水庫資產帶盤活比例最重。當前水利基礎設施直接收益包括有供水收入、發(fā)電收入、農田灌溉收入，但整體不足以支撐項目正常的建設運維，因此多數(shù)水水利基礎設施正嘗試挖掘其他收入來源，例如水庫周邊光伏發(fā)電、水上樂園、庫面經營開發(fā)、庫區(qū)周邊旅游、水土一體化開發(fā)等。水利基礎設施投資重，資產屬性強，且天然的公益性很強，高度依賴于政府財政投資；同時，其投資經營屬性和盈利能力不足，建設具有投資大、周期長、風險高、退出難等特點，制約了水庫的融資屬性，使得水庫對于社會資本的吸引力較弱。
當前我國水利設施基礎設施的養(yǎng)護主要有區(qū)域集中管護、政府購買服務、“以大帶小”三種方式，占比分別為36%、54%、10%，養(yǎng)護方式將涉及到資產所有權以及用水權收費問題，區(qū)域集中管護與政府購買服務實施資產盤活的靈活性相對較高。
二、水利資產盤活的案例分析
1、松陽縣水利設施盤活
松陽縣隸屬于浙江省麗水市，地處浙西南，天然的水網體系、豐富的水資源為推動山區(qū)水利現(xiàn)代化建設提供了得天獨厚的基礎優(yōu)勢。松陽水利資產盤活方式多樣，主要以基礎設施為底層資產進行盤活。
（1）亮點1：河道清淤砂石資源交易
當前河道清淤加固過程中挖掘出的泥沙等資源可以用來制造磚塊、土坯等建筑材料，能夠為城市提供更多的建材，同時也降低了城市建設成本。松陽縣為充分開發(fā)利用松古平原河網的砂石資源價值，依托《松陽縣松古平原河道及兩岸灘地治理綜合規(guī)劃》對河道清淤過程中的砂石資源進行公開出讓。在實施轉讓過程中對采挖體量、大小、時間、范圍進行嚴格管理，2022年對可利用的2600余萬噸砂石資源進行了公開出讓，縣財政收入5.15億元。
（2）亮點2：創(chuàng)設特許經營權，打包水利設施運營與土地整理
松陽縣特創(chuàng)設特許經營模式，將水利工程和水廠建設、全域土地整理相結合，通過松陽水投通過與三峽集團合作進行水利設施的盤活與“智慧水網”的建設。
創(chuàng)設特許經營權，將公益性與經營性項目聯(lián)合立項，將水務基礎設施的更新與新建自來水廠、全域土地整理等項目聯(lián)合打包，組合形成松陽水環(huán)境綜合治理“項目包”，試行“投、建、營”一體化、統(tǒng)一運作。“項目包”總投資31.5億元，其中水網投資28億元、水廠投資2億元、全域土地整理首期投資1.5億元（分10個批次滾動開發(fā)，年開發(fā)規(guī)模約1500-2000畝）。松陽水投（35%）與長江生態(tài)環(huán)保集團（50.5%）、中國電建（7.5%）、中鐵十五局集團（7%）組建項目公司運營該項目，引入社會資本投資達17億元。項目通過創(chuàng)設凈水交易和耕地占補平衡指標交易特許經營收入作為投資回報，尤其是全域土地整理方面，可新增耕地面積2萬余畝，回報豐厚。在實施過程中松陽縣專門設立了土地節(jié)余指標收益專項基金，將全域土地整理指標收益作為政府性基金，實行“收支兩條線”財政預算管理，確保?？顚Ｓ谩Ｍ瑫r，制定《松陽縣土地整治項目土地節(jié)余指標收益專項資金管理辦法》，明確節(jié)余指標收益資金使用范圍、收付流程等，制度化、規(guī)劃化保障特許經營項目收入來源穩(wěn)定。
（3）亮點3：多元化融資渠道
在水利資產盤活過程中松陽縣也利用了多種融資方式，為項目項目盤活提供資金。
“GEP貸”：“GEP生態(tài)價值貸”是以生態(tài)產品的供給服務、調節(jié)服務和人居文化服務等生態(tài)價值的核算量化作為質押的一種貸款產品，主要包括土壤保持、涵養(yǎng)水源、水質凈化、固碳釋氧、凈化大氣、調節(jié)氣候、洪水調蓄、生態(tài)文化、水環(huán)境維持等多方面內容的價值指標，具有利率低、純信用、審批快等特點。以松陽縣東塢水庫為例，其作為全縣主要供水水源，還灌溉5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）4萬余畝農田的作用，水庫的水資源具有巨大的生態(tài)價值，符合“GEP生態(tài)價值貸”的產品政策，因此中國銀行為東塢水庫提供了900萬元純信用授信額度。目前，多數(shù)銀行業(yè)金融機構發(fā)放“GEP生態(tài)價值貸”處于嘗試階段，大規(guī)模推進需解決生態(tài)價值確權、評估、抵押登記、流動性等問題。特別是生態(tài)價值貸需要以確認生態(tài)價值確權評估為前提，讓企業(yè)合法持有生態(tài)價值。為此麗水市制定出臺了全國首個山區(qū)市生態(tài)產品價值核算技術辦法，編制發(fā)布了全國首份《生態(tài)產品價值核算指南》地方標準(DB3311/T139-2020)，明確界定了生態(tài)產品的內涵、特征、價值構成和判斷標準，明晰了生態(tài)產品價值核算的基本原則、核算方法、核算數(shù)據、核算報告編制和核算結果應用范圍，合理界定出讓、轉讓、出租、抵押、入股等權責歸屬，依托自然資源統(tǒng)一確權登記明確生態(tài)產品權責歸屬。今年5月東北地區(qū)首個GEP核算管理平臺在遼寧沈陽正式發(fā)布，掃除了金融機構發(fā)放“GEP生態(tài)價值貸”首環(huán)節(jié)的阻礙，未來東北水利基礎設施盤活基于GEP核算的融資渠道將有望打開。
“收費貸”：松陽水投集團通過產權交易用15.5億元購買水利局5座國有水庫進行盤活利用，在產權確權的基礎上設立“水務供水收費項目”，利用水庫的“收費權”質押貸款，農發(fā)行基于浙江省水利廳與省農發(fā)行簽訂的戰(zhàn)略合作協(xié)議，配合水投集團發(fā)放13.7億元的農發(fā)行全省第一筆水庫盤活利用貸款，解決企業(yè)融資難問題。
2、吳忠市用水權指標資產的盤活
水利部于2022年推出《關于強化流域治理管理的指導意見》和《關于強化流域水資源統(tǒng)一管理工作的意見》等政策文件，提出完善流域用水權市場化交易平臺和相關制度，引導推進流域地區(qū)間、行業(yè)間、用水戶間開展多種形式的用水權交易。近期，九部門又聯(lián)合印發(fā)《關于推廣合同節(jié)水管理的若干措施，提出實施差別化水價政策，鼓勵開展用水權交易。汕頭、荊州等地區(qū)在2022年也陸續(xù)將水權交易納入地方規(guī)劃和政策文件，常州、南通、合肥等地開始積極嘗試開展水權交易，因地制宜地進行探索研究，為地方水權交易的發(fā)展奠定基礎。截至2022年底，全國大部分省份已經將水權交易納入城市發(fā)展規(guī)劃、水資源規(guī)劃等政策中。
數(shù)據來源：IIGF（中央財經大學綠色金融國際研究院）
用水權改革的突破為水利資產的盤活帶來了新的方向。吳忠市目前已經完成了農業(yè)水價綜合改革，探索建立社會資本和政府共同建設、管理、服務灌區(qū)新機制及“水物業(yè)”管水用水模式。
亮點1：建立“水銀行”收儲平臺
2022年4月《2022年寧夏用水權改革工作要點》印發(fā)，提出利用各類政策性資金開展水權收儲工作，進一步完善水權收儲交易投融資機制。2022年7月，《寧夏回族自治區(qū)用水權收儲交易管理辦法》印發(fā)，明確用水權確權、收儲、交易、資金管理等具體內容，規(guī)定縣級以上政府可對本級行政區(qū)生產用水確權，對用水權進行收儲，對用水戶閑置或結余用水權以無償收回、有償收儲等形式納入政府區(qū)域用水權管理。通過政府參與用水權收儲，保障未來發(fā)展需求、平抑水市場價格波動。
針對散戶節(jié)水量小、入市交易難、入市成本高等問題，吳忠市水務部門、金融機構、交易中心聯(lián)合試點建立水銀行，開展用水權收儲和交易。具體操作模式為由水務部門引導農戶或企業(yè)將結余水量存儲到水銀行，由銀行向農戶或企業(yè)提供水權出讓資金并將收儲水量信息接入當?shù)毓操Y源交易中心，當用水權收儲量達到一定值后，由交易中心協(xié)調購水方在交易平臺完成用水權交易。通過搭建水資源變“水資產"的轉化平臺，用水權收儲和交易規(guī)模有效擴大，為盤活用水權市場提供了強大市場活力。同時，引進社會資本參與水利工程建設，形成政府和社會資本共同建設、管理、服務的模式，并建成黃河水、地下水計量監(jiān)測設施，搭建“合作社—水務局—管理處—水利廳”四級監(jiān)測網絡信息化管理平臺，以便于從“按畝收費”改革委“按方收費”，對水量資產進行量化。
亮點2：形成水權分配與用水權確認體系
分類確定用水權價值基準。2022年，寧夏頒布實施《寧夏回族自治區(qū)用水權價值基準(試行)》,按照黃河水、地下水和山區(qū)地表水三大類對寧夏用水權價值基準進行確定，為征繳用水權有償使用費和制定交易基準價提供依據。每類水資源按照用途分為工業(yè)用水、農業(yè)用水兩類。其中，農業(yè)用水又分為谷物種植用水和經濟作物種植用水。最終確定9項用水權價值基準，如下圖所示。
建立分類定價加價機制，開展水價綜合改革，分級分類制定差別化水價。農業(yè)方面，2022年4月，自治區(qū)水利廳聯(lián)合四廳局編制印發(fā)了《2022年度寧夏農業(yè)水價綜合改革工作計劃》,要求各地加快健全農業(yè)水價形成、節(jié)水獎勵和精準補貼機制等工作。2022年，吳忠市末級渠系全部執(zhí)行新批復水價，水費納入縣級水費專賬，以“收支兩條線”的基本原則強化水費收繳管理工作，切實解決了因面積不實造成的水費“泡沫”,徹底解決了“費價兩張皮”等現(xiàn)實問題。農業(yè)用水實行定額內優(yōu)惠水價，對超定額20%(含20%)以內的農業(yè)用水加收1.4倍水費，超定額20%以上的加收3倍水費。城鄉(xiāng)居民生活用水執(zhí)行階梯水價、超定額累進加價，實現(xiàn)水資源集約節(jié)約利用。工業(yè)用水每超計劃量10%按現(xiàn)有供水價格50%加價。
針對用水確權問題，吳忠在寧夏水務部門指導下進行水確權，圍繞水資源“歸誰所有、為誰所用、如何確權、誰來監(jiān)管、如何監(jiān)管”等問題，形成了一套創(chuàng)新的用水權確權理論方案，建立了用水權"總量管控、定額分配、適宜單元、管理到戶"的新模式，為進一步盤活水權市場，以水資源資產化、資本化形式實現(xiàn)水生態(tài)產品價值奠定了基礎。用水權確權思路與方法見下圖。其中，工業(yè)用水按照項目水資源論證核實水量，超出用水權指標部門全部進行市場化交易。
在用水權確認之后，可以以用水權證價值評估、流轉交易、抵押租賃、綠色信貸等方式完成用水權的質押、抵押融資，不斷完善用水權投融資機制，充分激發(fā)用水權的商品屬性、市場屬性及金融屬性，最大限度緩解融資約束。